지방자치제도가 부활되어 시행된 지 20년이 지났다. 지방자치의 중요성이 강조되면서 그에 따른 지역주민의 적극적인 참여를 강조해보지만 그 성과가 높아 보이지 않는다.이미 수년전부터 지방분권을 추진하는 과정에서 주민자치의 이념에 따라 주민참여를 확대시키기 위한 제도적 장치로서의 ‘주민참여예산제도’의 도입 방안이 일부 자치단체(광주, 울산 등) 실현되고 있었다.
우리나라의 기존 예산편성과정은 여전히 공무원과 행정기관 중심의 폐쇄적 의사 결정의 한계를 극복하지 못하고 있다. 대부분의 관료 출신 자치단체장들은 구태를 벗어나지 못했다. 행정 관료 중심의 예산편성이 가져다 준 비효율적 사례는 빈번하다. 민선자치시대가 개막된 이후 자치단체장의 선심성 예산이나 거래성 예산편성으로 인한 지방재정의 파탄까지 야기되고 있는 실정이다.
주민참여예산제도는 이러한 공무원 및 행정기관 중심의 폐쇄적인 예산편성방식으로 인해 발생하는 실패를 통제하기 위해 예산편성과정에서 주민참여의 확대를 적극 유도하고 투명성을 확보하기 위한 제도적 장치이다. 즉 주민과 함께하는 재정운영방식을 도입하여 예산편성의 투명성과 민주성, 예산결정의 효율성을 제고하려는 제도이다.
우선 이 제도의 의의, 목적, 도입 필요성 등에 대해 일반적인 개념을 정리해 보았다. 다음 호에서는 구체적인 사례를 중심으로 왜 지역주민이 이 제도에 적극적으로 참여해야 하는가를 짚어 볼 계획이다.
예산 편성권은 행정부제출 예산제도가 법제화된 1948년 이후부터 쭉 행정부 또는 집행부가 담당하고 있다. 그로 인해 예산편성과정에서 주민의사 반영되기에는 많은 어려움이 있었던 것은 사실이다.
주민참여예산제도는 그 동안 행정부가 독점적으로 행사해 왔던 예산편성권을 지역사회와 지역주민에게로 이양하는 과정을 통해 해당 지역주민들이 직접적으로 참여할 수 있는 권한을 법적ㆍ제도적으로 보장해주는 제도이다.
따라서 주민참여예산제도는 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여하여 자신들의 선호와 우선순위에 따라 예산을 스스로 결정하는 참여와 자기결정이라는 지방자치의 이념을 구현하는 제도이다. 또한 지방재정 운영과정에 참여 민주주의 또는 직접 민주주의 이념을 구현하는 가장 핵심적인 제도적장치라고 할 수 있다. 그동안 많은 시민사회단체들이 벌여왔던 예산감시운동을 비제도적 자생 조직적 주민참여라고 한다면 주민참여예산제도는 제도적 공동 협력적 주민참여라고 할 수 있겠다.
주민참여예산제도는 지방자치단체의 예산편성과정에 지역주민들의 직접 참여를 제도적으로 보장하기 위한 장치이다. 따라서 예산편성과정에 대한 시민참여의 확대를 통해 지방재정운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고, 재정민주주의 이념을 구현하는데 그 목적이 있다. 또한 집행부 주도의 예산편성방식의 한계를 극복하고 주민과 함께하는 지방재정 운영방식을 도입하는데 그 목적이 있다.
주민참여예산제도는 지방재정운영에 대한 지역주민의 직접참여제도인 동시에 지방재정운용에 대한 시민적 통제장치로서의 성격을 함께 갖는다.
자치단체장과 의회의 인기위주 예산편성이나 관료 중심의 예산 편성과정에서 야기될 수 있는 예산낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하는 직접참여 제도이고 동시에 시민적 통제장치의 일종이라 할 수 있다. 또한 예산편성권의 분권화ㆍ공유화를 통한 자치단체와 지역주민 간의 민주적이고 효율적인 협력모델의 일종이기도 하다.
정리 : 임양호 편집인
주민참여예산제도의 필요성
지방재정의 효율적인 운영
주민들의 예산참여는 투명예산, 책임예산의 실현을 위해 우선적으로 필요하다.
자치단체가 사용할 수 있는 재원은 한정되어 있다. 따라서 자원 배분의 우선순위를 정하는 과정에서 특정집단이나 특정이해관계자들만이 참여한다면 자칫 공익이 무시될 수 있다. 주민들의 적극적인 참여는 이를 해결할 수 있다. 만약 잘못될 경우에는 자치단체도 주민들에게 책임을 물을 수 있다.
주민들의 예산참여는 예산낭비를 방지하기 위해서도 필요하다.
예산편성과정에서부터 주민들이 참여하여 사업의 필요성, 타당성, 예상 효과 등을 평가하고 그 결과를 바탕으로 예산을 편성하면 불필요한 사업에 투자되는 예산낭비를 막을 수 있다. 따라서 효율적으로 지방재정이 배분될 수 있어 지역주민들의 삶도 보다 더 윤택해 질 수 있을 것이다.
주민자치의 구현
지방자치는 단체자치(행정분권)와 주민자치(참여)로 구성되어 있다. 단체자치는 지방자치단체가 중앙정부로부터 독립적ㆍ자율적으로 의사결정을 수행하는 것을 의미한다. 주민자치는 지방자치단체의 최종적 의사결정은 주민의사에 기초해야만 정당화 될 수 있다는 것을 의미한다. 여기서 자기결정과 자기책임의 원칙에 입각한 주민자치의 이념을 지방재정운영에 구현하기 위한 제도적 장치가 바로 주민참여예산제도이다
관료실패 및 지방의회 예산심의활동의 한계
지방의회는 집행부가 제출한 예산안에 대한 심의ㆍ의결 활동을 통해 재정민주주의를 구현하고 지방재정을 효율적으로 운영하는 역할을 수행한다. 그러나 지방의회의 예산심의 결과를 보면, 집행부가 제출한 예산안에 대한 수정규모와 그 비율이 매우 제한적이다. 또 의원들의 선거구민들을 의식한 지역구 예산 챙기기 또는 나눠 먹기식 예산 심의 등 지방재정의 비효율성이 심각하다. 관료 및 집행부 중심의 폐쇄적 예산편성 방식 때문에 야기되는 비효율성을 해결하기 위해 주민참여가 필요하다. 주민참여예산제도의 도입으로 예산편성의 투명성과 민주성을 확보할 수 있다.
통치에서 협치로의 전환
지식정보사회의 도래, 세계화, 시민사회의 성장 등은 통치를 협치로, 관 중심을 민 중심으로, 소외에서 참여로 변화시키고 있다. 주민참여예산제도는 이러한 변화에 부합하는 새로운 주민참여제도의 하나로 평가된다. 주민참여예산제도는 공동체주의 이념에 기초한 제도적 장치라고 할 수 있다.
